Aufsätze

Die Entwicklung der Volkssouveränität und ihre Funktion im 21. Jahrhundert unter Berücksichtigung sicherheitspolitischer Aspekte

Aktualisierter Beitrag auf Grundlage früherer Aufsätze zum Thema, eingestellt am 22. März 2008

1. Einleitung

Globalisierung, Transnationalisierung sowie intensive Verflechtungen von Wirtschaft und Politik bestimmen zu Beginn des 21. Jahrhunderts das Bild in den westlichen Demokratien. In Deutschland spielt der Wille des Volkes fast nur noch in Wahlkampfzeiten eine Rolle. Diese haben in Deutschland allerdings infolge der Europa-, Bundestags- und 16 Landtags- sowie 16 Kommunalwahlen, von denen nach Meinung der Massenmedien immer eine politische Stimmungslage abgeleitet bzw. prognostiziert werden können soll (vgl. z. B. den BR-online-Kommentar „Kein Verlass mehr auf den Wähler“ des Bayerischen Rundfunks vom 18.03.2008 zur Kommunalwahl in Bayern vom 2. März 2008; in: BR-Online

), einen gewissen Dauerzustand. Bemerkenswert ist in Wahlkampfzeiten, wenn – statt aufzuklären – Politiker mit teilweise exzellenten juristischen Hochschulabschlüssen öffentlich nach in der Verfassung gar nicht vorgesehenen Volksabstimmungen rufen oder Unterschriftenaktionen in Gang setzen. Als Beispiele für Volksabstimmungen seien z. B. die über die Einführung von Mindestlöhnen genannt (vgl. zum Beispiel Fabian Löhe: „SPD will Volksabstimmung über Mindestlöhne“; in: Focus online vom 22.12.2007, Focus-Online) oder – quasi als Gegenstück – die Deckelung von Höchstlöhnen (vgl. zum Beispiel Peter Dausend / Martin Lutz: „Keine Millionen für miese Manager“; in: Die Welt vom 13.12.2007, S. 3). Als Beispiele für Unterschriftenaktionen kann etwa die zum sog. Doppelpass angeführt werden (vgl. zum Beispiel die Pressekonferenz der Türkischen Gemeinde Deutschland (TGD) in Berlin vom 07.02.2005 zum Thema „Eingebürgerten Türken und Aussiedlern droht der Verlust der deutschen Staatsbürgerschaft“, in der u. a. auch die Unterschriftaktion gegen den Doppelpass von CDU und CSU beklagt wird; in: TGD-Online; zum Thema doppelte Staatsangehörigkeit s. den Beitrag von Robert Chr. van Ooyen: „Staat oder Verfassung – politische Einheit oder pluralistische Gesellschaft Der Begriff des Staatsvolks aus verfassungstheoretischer Sicht“ in ASPiBGS 5/1999, S. 114-118) oder die gegen der Türkei-Beitritt zur EU (vgl. zum Beispiel Stephan Stuchlik: „Unterschriftenaktion der CDU – Rechtsextreme klatschen Beifall“; in: DasErste.de vom 14.10.2004, ARD-Online). Mit diesen populistischen „Aktionen“, bei denen angeblich der „Volkswille“ entscheiden soll, wird der Eindruck erweckt, sie können den plebiszitären „Mangel“ des Grundgesetzes ersetzen. In besonderer Weise lässt sich populistisch mit diesen Vorgehensweisen auch Sicherheitspolitik betreiben, sodass es auch für die Polizei notwendig ist, sich mit dem Thema Volkssouveränität zu befassen. Dieser Beitrag will sich kritisch mit der Funktion der Volkssouveränität in Deutschland auseinandersetzen. Haben diejenigen Recht, die behaupten „da kann ich sowieso nichts machen, die da oben tun, was sie wollen“ (vgl. dazu Martin H. W. Möllers: „Die Traditionen politischer Kultur in Deutschland nach Ernst Fraenkel als (Vor)Belastung des deutschen Parlamentarismus’“; in: van Ooyen / Möllers, (Doppel-)Staat und Gruppeninteressen: Pluralismus – Parlamentarismus – Schmitt-Kritik bei Ernst Fraenkel, Baden-Baden 2009, S. 207 ff.) oder erfüllt das Hauptwesensmerkmal der Demokratie, die Volkssouveränität (vgl. Rolf Schmidt: Staatsorganisationsrecht sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts, 7. Aufl., Grasberg 2007, Rdnr. 77), immer noch die in Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG verankerte Funktion, dass alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht?

2. Definitionsversuch des Begriffs „Volkssouveränität“

Zunächst stellt sich die Frage nach einer allgemeingültigen Definition des aus den Einzelbegriffen „Volk“ und „Souveränität“ zusammengesetzten Begriffs Volkssouveränität. Im 16. Jahrhundert hatte bereits Jean Bodin den Begriff der Souveränität weitgehend herausgearbeitet (vgl. dazu Jean Bodin / Bernd Wimmer / Peter C. Mayer-Tasch: „Sechs Bücher über den Staat, 2 Bde., München 1981). Danach ist der Souverän, der bei ihm noch der Fürst war, Inhaber der letztentscheidenden und höchsten Herrschergewalt, der über den Gesetzen als legibus solutus (bei Bodin: "prinzeps legibus solutus est") steht. Der Souverän steht damit auch über den von ihm selbst geschaffenen Gesetzen. Souveränität, die "suprema potestas", ist also die oberste oder höchste Gewalt im Staat, der Souverän Träger dieser Staatsgewalt, der kraft seines Willens die Geschicke des Staates bestimmt. Die Idee der "Volks"souveränität ist rückführbar auf die Zeit der Herausbildung des bürgerlichen Staates, die von Ideen der Freiheit, Vernünftigkeit und der in der Natur des Menschen begründeten Gleichheit der Person begleitet war. Zu diesem Zeitpunkt war mit "Volk" zunächst aber nur das Bürgertum gemeint. Dieses Volk wurde als „homogene Einheit“ (kritisch dazu Ernst Fraenkel: „Universität und Demokratie“, Stuttgart u. a. 1967, S. 19 ff.) begriffen und zum Mythos erklärt. Daraus entwickelte sich die etatistische Staatsideologie, die den Staat als politische Einheit eines Volkes begreift, sodass die Pluralismustheorie zwangsläufig eine „Theorie der Auflösung des Staates“ bzw. der „politischen Einheit“ sei (Carl Schmitt: „Der Begriff des Politischen“, 6. Aufl., Berlin 1996, S. 40, 41; zur Kritik dazu vgl. Ernst Fraenkel: „Pluralismus als Demokratietheorie des Reformismus“; in: von Brünneck (Hrsg.), Ernst Fraenkel. Gesammelte Schriften, Bd. 5, Demokratie und Pluralismus, Baden-Baden 2007, S. 344-353, hier S. 347). Die etatistische Staatsideologie wurde maßgeblich von Carl Schmitt in der deutschen Staatsrechtslehre verankert. Volkssouveränität bedeutet im Grundsatz, dass das Volk Träger der obersten Gewalt im Staat ist ("populi potentia omnium rerum"), dass also der "Volkswille" die Geschicke des Staates bestimmt. Wer alles zum „Volk“ gehört, wird dabei hier unberücksichtigt gelassen (es ist ein eigenständiges Thema, das es zu bearbeiten gilt), denn eine Mehrheitsherrschaft gibt keine Antwort auf die Frage, wie die Gruppe zusammengesetzt sein muss, innerhalb derer die Mehrheit entscheidet (vgl. zur Problematik Brun-Otto Bryde: „Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes als Optimierungsaufgabe“; in: Redaktion Kritische Justiz (Hrsg.), Demokratie und Grundgesetz, Baden-Baden 2000, S. 59-70, hier S. 63 ff.; Robert Chr. van Ooyen: „Rechtsextremismus, Fremdenfeindlichkeit und Integration“; in: Recht und Politik (RuP) 2/2001, S. 97-101, hier S. 98; Robert Chr. van Ooyen: „Community policing: Der Bürger zwischen Partizipation, Gemeinschaft und Instrumentalisierung“; in: Möllers / van Ooyen (Hrsg.), JBÖS 2002/03, Frankfurt a. M. 2003, S. 345-360, hier S. 352). Die Prinzipien der Volkssouveränität gehören zu den Verfassungsgrundsätzen von Volksherrschaften – sprich Demokratien. Unterschiedliche Volkssouveränitätskonzepte ergeben sich deshalb aus den jeweiligen Denkansätzen der Demokratietheorien. Unter den demokratietheoretischen Ansätzen lassen sich zunächst zwei Grundtypen unterscheiden, nämlich normative und empirisch-deskriptive Theorien. Während die ersten begründen, was Demokratie idealerweise ausmacht und warum sie anderen Regierungsformen überlegen ist, beschreiben die Ansätze des zweiten Typs, was Demokratie ist und wie sie wirklich funktioniert. Diese Differenzierung erlaubt jedoch nur eine ungefähre Orientierung, denn auch normative Begründungen berufen sich auf Empirie, und umgekehrt beschreiben die empirischen Ansätze nie bloß die vorgefundene Wirklichkeit, sondern interpretieren und organisieren sie unter einem besonderen Frageaspekt. Innerhalb dieser beiden Grundmuster lassen sich wiederum verschiedene Richtungen ausmachen, die jeweils eigene Schwerpunkte setzen, jeweils andere Begriffe und Zusammenhänge in den Mittelpunkt rücken und daraus ein eigenes Konzept der Volkssouveränität entwickeln.

3. Theorien und Konzepte zur Volkssouveränität

In der Politischen Wissenschaft gibt es verschiedene Theorien und Volkssouveränitätskonzepte, von denen hier einige vorgestellt werden sollen.

a) Die identitäre Demokratietheorie

Die identitäre Demokratietheorie orientiert sich am Demokratieverständnis von Rousseau (Jean-Jacques Rousseau: Vom Gesellschaftsvertrag oder Grundsätze des Staatsrechts; in Zusammenarbeit mit Eva Pietzcker neu übersetzt und hrsgg. von Hans Brockard, Stuttgart 1977). Sie will die Differenz zwischen Herrschenden und Beherrschten abschaffen. Stellvertreterschaft, Bevollmächtigung, das Entstehen von Zwischengewalten werden als strukturfremde Elemente der wahren Demokratie zurückgewiesen. "Jedes Gesetz, das das Volk nicht persönlich bestätigt hat, ist null und nichtig, es ist kein Gesetz“ (Rousseau, a. a. O., S. 107). – In der Konsequenz dieses Denkansatzes war für Rousseau das englische Volk nur an einem einzigen Tag wirklich frei, nämlich als es das Parlament wählte. Haben die Parlamentswahlen stattgefunden, "dann lebt es wieder in Knechtschaft, ist es nichts“ (Rousseau, a. a. O., S. 107). Dieses Konzept der identitären Demokratietheorie interpretiert die Volkssouveränität als allumfassende und alleinige Handlungskompetenz beim Volk; das Volk ist nicht nur Träger der Staatsgewalt, es übt die Staatsgewalt auch selbst aus; Herrscher und Beherrschte sind identisch. Dieses Volkssouveränitätskonzept unterstellt zwar nicht zwingend ein kollektives Entscheidungssubjekt, aber doch wenigstens einen einigermaßen homogen gedachten Volkswillen. Denn es beinhaltet die politische und damit die substanzielle, vorhandene und endgültige Einheit, sozusagen einen ungeschichtlich statischen Zustand. Da sich daraus letztlich eine Einteilung des Politischen in die Kategorien Freund und Feind ergibt (zur historischen Entwicklung des „Feind-Begriffs“ und zu „Feindkonzepten“ vgl. Paul Ertl / Jodok Troy (Hrsg.): Der Feind – Darstellung und Transformation eines Kulturbegriffs. Band 1: Grundlagen des Feindbegriffs und aktuell wirksame Feindkonzepte; Band 2: Ausgewählte Bereiche der Feindkonzeption, Schriftenreihe der Landesverteidigungsakademie, Wien 2008), weil man entweder zur „geschlossenen Gemeinschaft“ (vgl. Ferdinand Tönnies: „Gemeinschaft und Gesellschaft, Grundbegriffe der reinen Soziologie“ (8. Aufl. 1935), Nachdruck Darmstadt, 1963; Martin H. W. Möllers / Robert Chr. van Ooyen: „Parlamentsbeschluss gegen Volksentscheid: Die demokratische Legitimation der Rechtschreibreform in Schleswig-Holstein“; in: Zeitschrift für Politik (ZfP), 47. Jg., Heft 4/2000, S. 458-467, hier S. 465), die bei Roman Herzog sogar zur „Schicksalsgemeinschaft“ mutiert (Roman Herzog: „Allgemeine Staatslehre“, Frankfurt a. M. 1971, S. 82; kritisch dazu „Volk und Präsident bei Roman Herzog“: Robert Chr. van Ooyen: „Volksdemokratie“ und „Präsidialisierung“: Schmitt-Rezeption im liberal-konservativen Etatismus: Herzog – von Arnim – Böckenförde; in Voigt (Hrsg.), Der Staat des Dezisionismus. Carl Schmitt in der internationalen Debatte, Baden-Baden 2007, S. 39-57, hier S. 43-46), gehört oder nicht, ist dieses Volkssouveränitätskonzept bereits kritisch zu betrachten. Diese Rezeption, die den Staat ausschließlich in den Händen des Volkes sehen will und Gesetze, die das Volk nicht persönlich bestätigt hat, für null und nichtig erklärt, ist außerdem in ihrer Rigidität auf eine nahezu rein normative Theorie zurückzuführen, die empirisch nicht haltbar ist. Dass eine solche Regierungsform Herrschaft von Menschen über andere Menschen aufheben oder auch nur erheblich einschränken könnte, dass sie Schutz gegen Oligarchisierung bietet, dass sie den Bürgern mehr Entscheidungsgewalt und damit letztlich mehr Selbstbestimmung vermittelt als ein parlamentarisches System, hat sich weder empirisch bestätigt, noch kann es unter den Bedingungen des modernen, hochkomplexen, also pluralistischen Staates erwartet werden. In einer entwickelten und sich weiter entwickelnden Gesellschaft gibt es nämlich nicht die "eine Wahrheit", wie sie in monistischen und totalitären Staatsformen (z. B. Nationalsozialismus oder Stalinismus) von oben als verbindliche Einheits-Ideologie vorgegeben ist, sondern mehrere, verschiedenartige bis sogar gegensätzliche Meinungs- und Interessenströmungen sowie die dazugehörigen Ideologien. Es herrscht also faktisch das pluralistische System der Parteien und Verbände dank der Pluralismustheorie Ernst Fraenkels (Kurt Sontheimer / Wilhelm Bleek / Andrea Gawrich: „Grundzüge des politischen Systems Deutschlands“, Neuauflage, München 2007, S. 181 f.). Pluralismus ist nämlich das Gegenbild zu dem Modell einer homogenen, bzw. – negativ – gleichgeschalteten Gesellschaft und zu autoritären bzw. totalitären Staatsvorstellungen. In einer pluralistischen Gesellschaft bleibt ein homogen gedachter Volkswille also immer Fiktion. Wenn voraussetzungsgemäß alle dasselbe wollen, müssten dennoch auftretende Konflikte geleugnet und unterdrückt werden. Das Volkssouveränitätskonzept der allumfassenden Handlungskompetenz des Volkes – wie es von der identitären Demokratietheorie vertreten wird – ist damit tatsächlich veraltet bzw. undurchführbar.

b) Die systemtheoretische Demokratietheorie

Die systemtheoretische Version der Demokratietheorie, wie sie Niklas Luhmann (vgl. insbesondere: Niklas Luhmann: „Legitimation durch Verfahren“, Neuwied/Berlin 1969, S. 153 f. und Anm. 5) vertritt, bestimmt die normativen Voraussetzungen der Demokratie neu. Sie geht von einem historisch beispiellosen Komplexitätsgrad des politisch relevanten Wirklichkeitshorizontes aus: Die Zwecke individuellen wie kollektiven Handelns sind nicht mehr eindeutig vorgegeben. Da es immer mehr Möglichkeiten des Erlebens und Handelns im 21. Jahrhundert gibt als durch den menschlichen Aufmerksamkeitsbereich aktualisiert werden können, muss der Mensch selektieren, um überhaupt sinnhaft erleben und handeln zu können. Damit lassen sich nicht mehr einzelne Entscheidungssubjekte oder etwa das "Volk" als Träger des Entscheidungswillens festlegen. Vielmehr schafft die Ersetzung der traditionellen Merkmale von Demokratie durch funktionalistische Kriterien – im Hinblick auf die Fähigkeit des Systems sich selbst zu erhalten – keine echte Legitimitätsbasis für Demokratie. So ist nicht das Volk, sondern nur das politische System in seiner Gesamtheit souverän. Das politische System in seiner Gesamtheit ist aber labil, insbesondere in Bezug auf die von ihm ausgehenden Entscheidungen. Nicht alle relevanten gesellschaftlichen Gruppen können angemessen Einfluss auf politische Entscheidungen ausüben. Zum einen besteht bei zu starkem Pluralismus die Gefahr, dass es zur völligen Zersplitterung der gesellschaftlichen Gruppen kommt, somit also zu Desintegration und Atomisierung der Gesellschaft und damit des gesamten politischen Systems. Zum anderen gibt es das Problem der sozialen Chancengleichheit. Es muss befürchtet werden, dass bei übermäßigem Druck und Einfluss partikularer Interessen(verbände) das Gesamtinteresse der Gesellschaft, umgangssprachlich als Gemeinwohl bezeichnet, zu kurz kommt. Je nach Sachproblem können sich nämlich gesellschaftliche Machtkartelle (sog. Korporatismus) auf Kosten anderer und schwächerer Interessen bilden und das politische System einseitig ausrichten. Zum Beispiel treten häufig gemeinsame Interessen der organisierten Arbeitgeber und Arbeitnehmer in der Industrie gegen die Interessen der Umweltschutzverbände. Vor allem aber ist festzustellen, dass in den heutigen politisch-gesellschaftlichen Entscheidungsprozessen sich öffentliche und private Bürokratien verflechten und zum Teil auch neue Korporationen bilden, die weitere Interdependenzen begründen. Diese Verflechtungen unterlaufen dann das politische Entscheidungsmonopol. Zusätzlich vernetzen sich in fast allen wichtigen Regelungsbereichen die Handlungen von Politikern, Wissenschaftlern und Unternehmern und geraten in unübersehbare Abhängigkeiten von gesellschaftlichen Kreisläufen (vgl. schon Martin Möllers: „Das Prinzip der Volkssouveränität in modernen Gesellschaften“; in: Deutsche Verwaltungspraxis (DVP), 9/1993, S. 339-341, hier S. 340). Damit muss in Frage gestellt werden, ob tatsächlich überhaupt noch politische Entscheidungen von einem politischen System getroffen und verantwortet werden. So scheint auch das Souveränitätskonzept der Systemtheorie am Ende zu sein.

c) Die Rechts- und Verfassungstheorie

Die Vertreter der Rechts- und Verfassungstheorie, wie z. B. Martin Kriele (Martin Kriele: „Einführung in die Staatslehre. Die geschichtlichen Legitimitätsgrundlagen des demokratischen Verfassungsstaates“, Reinbek 1975, S. 111 ff.), zielen bei der Verfassungsgebung auf die Fixierung der Grundzüge einer neuen Staatsorganisation in einer Verfassungsurkunde. Das in ihr aufgezeichnete Recht wird in der Regel als höherrangig gegenüber der ihm nachgeordneten Rechtssetzung durch die verfassungsmäßigen Organe der Staatsgewalt angesehen. Eine Änderung des Verfassungsgesetzes ist meist erschwert durch das Erfordernis qualifizierter Mehrheiten; auch sogenannte Ewigkeitsklauseln kommen vor und sind gewollt. Sie sind Ausdruck einer die Volkssouveränität einschränkenden Auffassung, derzufolge jeder Verfassung Prinzipien zugrundeliegen, die auf legale Weise nicht aufgehoben werden können, weil dadurch die Verfassung selbst vernichtet würde. Volkssouveränität wird hier somit lediglich als Prämisse der geltenden Verfassung verstanden und auf einen einmaligen Akt der verfassungsgebenden Gewalt des Volkes reduziert; danach gilt die positivrechtliche Verfassung, die die Existenz eines jeden Souveräns ausschließt. Die Verfassung selbst schwingt sich damit zum Souverän auf. Die herrschende Verfassungstheorie negiert die Existenz eines jeden Subjekts der Souveränität. Mit der gleichen Logik wie die Systemtheorie zieht auch sie nicht mehr das Volk als Träger von Willen in Betracht, sondern erniedrigt es zum bloßen Publikum und ordnet die Souveränität institutionalisierten und als System strukturierten Organisationskomplexen zu. Im Ergebnis entspricht damit auch die Rechts- und Verfassungstheorie, die "weder den gesellschaftlichen ›Ort‹ noch das Subjekt der Souveränität“ (s. Ingeborg Maus: „Sinn und Bedeutung von Volkssouveränität in der modernen Gesellschaft“; in: Kritische Justiz (KJ) 24. Jg. 1991, H. 2, S. 137) kennt, den faktischen Vernetzungen der heutigen politischen Entscheidungsprozesse. Die Verflechtungen öffentlicher und privater Bürokratien bilden neue Korporationen und entwickeln sich zu wissenschaftlichen, technischen und ökonomischen Subpolitiken, in denen außerhalb von Volkssouveränität wesentliche politische Entscheidungen – infolge unübersehbarer Abhängigkeiten – quasi ausgehandelt werden. Es stellt sich nicht mehr das Problem, dass der Staat nicht die Einheit der Gesellschaft garantieren kann, sondern vielmehr, dass er seine eigene Einheit verliert. Die Konsequenz daraus ist eindeutig: Die systemischen Vernetzungen greifen derart ineinander, dass Einzelursachen und Verantwortlichkeiten nicht mehr isoliert werden können. Jede Aktion ist zugleich Ursache und Wirkung und erweckt den Anschein eines zwingenden, unabänderlichen Schicksalslaufs (vgl. Ulrich Beck: Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne. Frankfurt a. M. 1986, S. 42 f.). Dieses Ergebnis ist nicht nur daran zu messen, dass gleich, welch öffentlicher Skandal auch eintritt, eine tatsächlich zur Verantwortung zu ziehende Person nicht oder nur selten gefunden wird und die von der Regierungsopposition als vermeintlich schuldigen oder wenigstens verantwortlichen Politiker, Industriemanager oder auch Wissenschaftler ihre Nichtverantwortlichkeit mit Leichtigkeit nachweisen können, sondern vor allem daran, dass gerade die Entscheidungen, welche die Allgemeinheit in ganz besonderer Weise betreffen, weil sie eben nicht nur Entwicklungsperspektiven aufzeichnen, sondern über die Art und Weise oder gar den Fortbestand des Lebens überhaupt bestimmen, dass also diese Entscheidungen ohne jegliche demokratische Zustimmung von den Subpolitiken getroffen werden. Als Beispiel sei nur der Bau von Atomanlagen aller Art erwähnt, über deren Errichtung der Volkssouverän, obwohl es ihn doch maßgeblich betrifft, nicht entschieden hat und über deren Abbau er nur ein sehr geringes Mitspracherecht in Form einer von Massenmedien betriebenen öffentlichen Meinung hat. Dasselbe gilt für immer weiter einschneidenden Eingriffe in die Menschenrechte, die im Rahmen der Entwicklung der inneren Sicherheit aufgelegt werden (vgl. dazu Martin H. W. Möllers: „Nichtmilitärische Dimensionen der Sicherheitspolitik in Deutschland“; in: Stephan Böckenförde / Sven Bernhard Gareis (Hrsg.), Deutsche Sicherheitspolitik, Opladen 2008 [i. E.]). Da diese Entscheidungen intern in den Subpolitiken getroffen werden, fehlt ihnen die Transparenz und die diskursive Erarbeitung. Die weder zu erkennenden noch zu verantwortenden Folgen dieser Entscheidungen schließen sich so mit der Nichtentscheidbarkeit des technischen Fortschritts zur Niemandsherrschaft der Risikogesellschaft zusammen (Ulrich Beck: Risikogesellschaft. Auf dem Weg in eine andere Moderne. Frankfurt a. M. 1986, S. 253, 305 f.; vgl. auch Ingeborg Maus: „Sinn und Bedeutung von Volkssouveränität in der modernen Gesellschaft“; in: Kritische Justiz (KJ) 24. Jg. 1991, H. 2, S. 144). Das Ergebnis ist niederschmetternd: In der gegenwärtigen Gesellschaft fehlt die Souveränität, sodass überlebenswichtige Entscheidungen nicht getroffen werden. Damit scheint auch das konservative Souveränitätskonzept der Verfassungstheorie am Ende zu sein.

d) Das Konzept der sog. „Basisdemokratie“

Gegen die Vorstellung einer Souveränität des Rechts wollen sich basisdemokratische Bewegungen richten und für eine Souveränität des Volkes eintreten. Sie haben sich den bürgerlichen Ungehorsam auf die Fahne geschrieben und wollen gegen Innovationen von oben den Widerstand von unten mobilisieren. Ihr Postulat bleibt in der Praxis jedoch Postulat. Denn mit ihrem Verfahren des bürgerlichen Ungehorsams passen sich die Vertreter der basisdemokratischen Bewegungen genau den Konzepten der System- und vor allem der Rechts- und Verfassungstheoretiker an. Denn Widerstand und bürgerlicher Ungehorsam kann ja nur gegen ein bereits bestehendes (Rechts-) System gerichtet sein, ist also lediglich eine Reaktion auf vorhandene rechtliche und politische Entscheidungen (zum deutschen Formalismus vgl. Martin H. W. Möllers: „Die Traditionen politischer Kultur in Deutschland nach Ernst Fraenkel als (Vor)Belastung des deutschen Parlamentarismus’“; in: van Ooyen / Möllers, Der Staat der Gruppeninteressen: Pluralismus und Verfassung bei Ernst Fraenkel, Baden-Baden 2009, [i. E.] das Kapitel „3.5 Formalismus: Die Tradition, alle politischen Probleme als reine Rechtsprobleme zu begreifen“). In der Praxis erschöpfen sich dann zwangsläufig die Protesthandlungen – knapp gesagt – darin, den Rechtsweg einzuleiten, indem durch symbolische Regelverstöße eine gerichtliche Klärung der Rechtslage bewirkt werden soll. Politische Entscheidungen trifft also auch hier nicht das Volk, sondern im jahrelangen Instanzenzug letztlich das Bundesverfassungsgericht. Damit geben Basisdemokraten die Souveränität des Volkes an die Gerichte ab, in der Erwartung, dass diese die Aufgabe der permanenten verfassungsgebenden Gewalt übernehmen.

4. Die demokratische Beteiligung des Volkes

Auf den ersten Blick scheint das Volk – wenigstens mittelbar – doch noch an den wesentlichen politischen Entscheidungen beteiligt zu sein. Denn es wählt ja den Bundesstag und die Landtage, die wiederum über die Wahl der Landesregierungen den Bundesrat zusammensetzen; Bundestag und Bundesrat wählen je zur Hälfte die Bundesverfassungsrichter, die somit letztendlich durch das Votum des Volkes legitimiert sind. Eine ähnliche Legitimationskette kann auch für die Wahl der Richter der anderen obersten Gerichtshöfe des Bundes aufgebaut werden. Die Beteiligung des Volkes reduziert sich aber schon aus einem rein formalen Grund auf null. Denn das Volk hat nicht die Möglichkeit, einen missliebigen Richter am Bundesverfassungsgericht abzuwählen, sondern muss geduldig bis zum Ablauf der regulär zwölf Jahre dauernden Amtszeit warten. Aber selbst unterstellt, an den politischen Entscheidungen der Richter wäre das Volk noch beteiligt, dann gilt es zu untersuchen, ob – wenigstens – die Bundesrichter auch tatsächlich Aufgaben der permanenten verfassungsgebenden Gewalt wahrnehmen. Die Gerichte sind nach Art. 20 Abs. 3 GG an Gesetz und Recht gebunden. Sie können daher de jure nicht die Verfassung der Dynamik gesellschaftlicher Entwicklungen anpassen, sondern zwängen gerade umgekehrt gesellschaftliche Veränderungen in die bestehende Verfassungsordnung. So müssen wir auch hier zu demselben bereits bei den Konzepten der System- und Verfassungstheorien dargelegten Ergebnis kommen: In der gegenwärtigen Gesellschaft ist Souveränität faktisch abwesend (vgl. schon Martin H. W. Möllers: Die Funktion der Volkssouveränität im nächsten Jahrtausend; in: Arbeiten zu Studium und Praxis im Bundesgrenzschutz (ASPiBGS), Bd. 5, Lübeck 1999; S. 106-113, hier S. 111 f.). In der dargelegten scheinbar düsteren Perspektive lässt sich dennoch ein Lichtstreif erkennen, wenn man die Entwicklung des demokratischen Verfassungsstaates im Zusammenhang seiner historischen Dimension betrachtet.

5. Die Entwicklung des demokratischen Verfassungsstaates

Der moderne Verfassungsstaat begann mit der Bändigung und Entwaffnung der konfessionellen Bürgerkriegsparteien, mit der Durchsetzung hoheitlicher Staatlichkeit durch die Monopolisierung der Mittel "legitimer physischer Gewaltsamkeit" (Max Weber) beim Staat. Auf dieser Stufe wird – über die Klärung der Souveränitätsfrage und die Sicherung des inneren Friedens – der Staat als Staat erst begründet. Für die Qualität seiner Herrschaftsorganisation indes besagte dies noch wenig. Erst auf der folgenden Stufe wandelte sich der friedens- und überlebenssichernde "Leviathan" (Hobbes) durch Gewaltenteilung und Gewährleistung von unveräußerlichen Grund- und Menschenrechten zum Verfassungsstaat. Und erst die nächste Stufe erbrachte mit der Durchsetzung des Prinzips der Volkssouveränität und mit der Erkämpfung des allgemeinen Wahlrechts den demokratischen Verfassungsstaat, der in der Folge durch die sozial- und wohlfahrtsstaatliche Komponente ergänzt wurde. Der Bogen spannt sich also von der Garantie allgemeiner Überlebens- und Sicherheitsrechte (Frieden) über die Anerkennung persönlicher Freiheitsrechte (Freiheit) und die Gewährleistung politischer Teilhabe- und Mitwirkungsrechte (Gleichheit) bis zur Durchsetzung wohlfahrtsstaatlicher (Bürger-) Rechte (Brüderlichkeit). Die Entwicklungsdynamik des demokratischen Verfassungsstaates scheint damit jedoch keineswegs erschöpft: Hinter und jenseits der vierten Stufe, der Sozialstaatlichkeit, zeichnet sich bereits für das kommende Jahrtausend eine neue Dimension von Ansprüchen und Gewährleistungsforderungen ab: Umwelt- und Lebensrechte, ökologische und lebensweltliche Unversehrtheitsansprüche gegenüber den Imperativen des industriellen Wachstums und der sozialen wie der Öffentlichen Sicherheit, die im Innern durch die Polizei wahrgenommen wird. Schon seit Thomas Hobbes und John Locke ist die Garantie öffentlicher Sicherheit zentrale staatliche Aufgabe (vgl. Charles Townsend: „Making the Peace. Public Order and Public Security in Modern Britain”, Oxford 1993, S. 4). In einem demokratischen Rechtsstaat ist „Sicherheit“ ein Gemeinschaftsgut, das sich hauptsächlich durch Handlungs- und Duldungsanweisungen an die Bürger/innen äußert. Bei diesen Anweisungen handelt es sich um in Vorschriften festgelegte Maßnahmen staatlicher Organe. Die Spannung zwischen „Freiheit“ und „Sicherheit“ wird so offenkundig: Denn auf der einen Seite soll der Einzelne individuelle Entfaltungsmöglichkeiten und persönliche Freiheit genießen, auf der anderen Seite wird er aber eingeengt durch diese (Sicherheits)Vorschriften und (Sicherheits-)Maßnahmen, die nach Aussagen der sicherheitspolitischen Akteure zum Erhalt des inneren und äußeren Friedens als Grundlage der Freiheit der Bürger und der sozialen Wohlfahrt dienen (vgl. Martin H. W. Möllers: „Sicherheit statt Bürgerrecht Risikowahrnehmung und die Balance zwischen Bürgerfreiheit und Wahrung öffentlicher Sicherheit bei Katastrophenereignissen“; in: Alexander Siedschlag (Hrsg.), Jahrbuch für europäische Sicherheitspolitik 2008, Baden-Baden 2008 [i. E.]). Nach Carl Friedrich von Weizsäcker ist die Demokratie eine der intelligentesten Erfindungen, welche die Menschheit auf dem Felde der Politik gemacht hat, und ein historischer Fortschritt ohnegleichen, wobei aber ganz nüchtern gesehen werden muss, dass auch eine Demokratie nur das von Menschen Machbare zu leisten vermag. Zu idealistische und perfekte Vorstellungen können ebenso wie überzogene Erwartungen und Versprechungen in den allmächtigen Staat zu Enttäuschungen und zur Abkehr von demokratischen Systemen führen.

6. Aussicht auf eine Rekonstruktion von Volkssouveränität für das 21. Jahrhundert

Das Pendeln der relevanten volkssouveränitätskonzeptuellen Orientierungen zwischen den Polen Utopie und Anpassung ergibt keinen Lösungsweg zur Einheit und Unteilbarkeit der Volkssouveränität mit der schlichten Forderung, dass Souveränität ausschließlich denen zukomme, die von den Entscheidungen selbst betroffen sind, und nicht etwa den Amtswaltern und Funktionären. Ein solches Konzept der Volkssouveränität, das aktuellen wissenschaftlichen Standards genügt, müsste komplex und elastisch genug sein, beide Impulse zu integrieren, d. h. die spezifischen Fragen und Folgerungen auch unterschiedlicher Ansätze heuristisch sinnvoll aufeinander zu beziehen. Dabei darf das Konzept der Volkssouveränität weder die Wirklichkeit bloß wiedergeben, noch darf sie sich in uneinholbar realitätsfernen Utopien verlieren. Gefordert ist ein komplexer Theorieansatz, der eine mittlere Distanz zwischen Vision und Wirklichkeitsbezug hält; ein Konzept der Volkssouveränität, das seiner Realität stets voraus ist, ohne es jedoch aus dem Auge zu verlieren. Als konkreter Ausblick erscheint der Ansatz von Ingeborg Maus (vgl. Ingeborg Maus: Sinn und Bedeutung von Volkssouveränität in der modernen Gesellschaft, in: Kritische Justiz (KJ) 24. Jg. 1991, H. 2, S. 137-150), der besagt: Das Volkssouveränitätskonzept muss die Forderung enthalten, dass die Verfassung der Dynamik gesellschaftlicher Entwicklung jeweils angepasst werden muss. Da gegenwärtig nur eindimensionale institutionelle und theoretische Anpassungsleistungen erbracht werden (so Ingeborg Maus: Sinn und Bedeutung von Volkssouveränität in der modernen Gesellschaft, in: Kritische Justiz (KJ) 24. Jg. 1991, H. 2, S. 137-150, hier S. 140 f.), ist es notwendig, die veränderten gesellschaftlichen Kontexte ausreichend zu berücksichtigen. Dies kann nur in der Initiative der Entwicklung des Rechts durch das Volk liegen. Klassische Demokratietheorien haben noch darauf bestanden, dass es Aufgabe der permanenten verfassungsgebenden Gewalt des Volkes ist, die Verfassung der Dynamik gesellschaftlicher Entwicklung anzupassen (Maus, a.a.O., S. 141). So kann also von einer "Rekonstruktion der Volkssouveränität“ (Maus, ebd.) unter gewandelten Bedingungen gesprochen werden, in der das Volk tatsächlich die Initiative der Rechtsentwicklung innehat. Denn Volkssouveränität, die Willensbildung im Staat von unten nach oben (vgl. Rolf Schmidt: Staatsorganisationsrecht sowie Grundzüge des Verfassungsprozessrechts, 7. Aufl., Grasberg 2007, Rdnr. 77), leitet sich eben nicht aus bestehendem Recht oder einer geltenden Verfassung ab.

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Höchstrichterliche Rechtsprechung im Völkerrecht und ihre Bedeutung für die Polizei

Aktualisierter Beitrag auf Grundlage eines früheren Aufsatzes zum Thema, eingestellt am 7. März 2008

1. Definition und Funktion des Völkerrechts

Die rasante Entwicklung der internationalen Beziehungen, insbesondere seit Verlust der Vormachtstellung des Kommunismus in den Ostblockstaaten seit Mitte der 1980er Jahre, erschwert es, den Begriff des Völkerrechts auf eine kurze Formel zu bringen (so Rudolf Geiger: Grundgesetz und Völkerrecht, 3. Aufl., München 2002, S. 1). Außerdem befindet es sich immer noch in der Phase des Umbruchs, die schon seit Ende des Ersten Weltkriegs begonnen hat (vgl. Otto Kimminich: Einführung in das Völkerrecht, 8. Aufl., UTB Stuttgart 2004, S. 11). Festzuhalten ist aber, dass das Völkerrecht sich begrifflich vom Internationalen Strafrecht, Internationalen Verwaltungsrecht, Internationalen Privatrecht (vgl. zu dem innerstaatlichen “internationalen Recht”: Rudolf Geiger: Grundgesetz und Völkerrecht, 3. Aufl., München 2002, S. 3 f.) und vom Europarecht abgrenzt. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hat betont, dass es sich beim Gemeinschaftsrecht, das ja als Europarecht bezeichnet wird, weder um Völkerrecht noch um Landesrecht handle, sondern um ein “Recht eigener Art” (EuGHE 1964, 1251); dieselbe Auffassung vertritt das Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 22, 293, 296; vgl. hierzu Robert Chr. van Ooyen / Martin H. W. Möllers [Hrsg.]: Das Bundesverfassungsgericht im politischen System, Wiesbaden 2006). Dass dennoch das Völkerrecht eine enorme Bedeutung hat für die Aufgabenfelder der Polizei, insbesondere die der Bundespolizei, ergibt sich schon daraus, dass es als internationales Recht der Inbegriff der Rechtsnormen ist, welche “die Beziehungen der Mitglieder der Internationalen Gemeinschaft zueinander regelt”, also “zwischen Staaten und anderen auf gleicher Ebene stehenden Rechts- und Handlungseinheiten”(Peter Fischer / Heribert Fr. Köck: Völkerrecht. Das Recht der universellen Staatengemeinschaft, 6. Aufl., Wien 2004).

a) Völkerrechtssubjekte

Völkerrechtssubjekte mit der Fähigkeit, Träger von völkerrechtlichen Rechten und Pflichten zu sein, können – außer den Staaten – nicht nur Internationale Organisationen (wie z. B. die Europäische Union oder der Europarat), der Heilige Stuhl, der Malteser Ritterorden, das Internationale Komitee vom Roten Kreuz und – mit zum Teil nicht umfassender, sondern nur partieller Völkerrechtssubjektivität – die natürlichen und juristischen Einzelpersonen sein, sondern auch Aufständische und organisierte Widerstandsbewegungen, soweit sie nach dem geltenden Kriegsvölkerrecht Kombattantenstatus haben (vgl. Hermann Mosler: Die Erweiterung des Kreises der Völkerrechtssubjekte, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (ZaöRV) 22/1962, S. 1-48). Wer rechtmäßig Kombattant ist, bestimmen die Art. 1 III Haager Landeskriegsordnung (HLKO) i. V. m. Art. 13 des I. und II. sowie Art. 4 A des III. Genfer Abkommens vom 12. August 1949 (III. Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über die Behandlung der Kriegsgefangenen). Nur Kombattanten sind zur Durchführung von Kampfhandlungen im Krieg berechtigt und fallen unter den Schutz des Kriegsvölkerrechts. Zu den Kombattanten zählen folgende Personengruppen: die Streitkräfte, die Milizen, Freiwilligenkorps und organisierte Widerstandsbewegungen, wenn an ihrer Spitze ein Kombattant steht, die Waffen offen geführt und die Vorschriften des Krieges eingehalten werden, das aus einer spontanen Erhebung entstandene Volksaufgebot, das die Waffen offen tragen muss. Für die Bundespolizei ist bereits seit der Neufassung des Bundesgrenzschutzgesetzes (BGSG) vom 19.10.1994 (BGBl. I 1994, 2978) der Kombattantenstatus entfallen. Die natürlichen Personen sind bisher nur in wenigen Regelungsbereichen Rechtssubjekte, weil nicht nur das klassische Völkerrecht, das ohnehin nur souveräne Staaten als Völkerrechtssubjekte anerkannte, sondern auch das moderne Völkerrecht nach wie vor am Grundsatz der Mediatisierung des einzelnen Menschen durch die Zwischenschaltung des Staates festhält. Dies erscheint unzeitgemäß und unlogisch, weil “in jeder Rechtsordnung letztlich nur der Mensch Rechtssubjekt sein kann” (Otto Kimminich: Einführung in das Völkerrecht, 8. Aufl., UTB Stuttgart 2004, S. 199). Man behilft sich aber im Völkerrecht damit, dass “auch die Staaten und internationalen Organisationen ihre Rechtssubjektivität in der Ordnung des Völkerrechts von Einzelmenschen ableiten” (Kimminich, ebd.). In der Entwicklung nach dem Zweiten Weltkrieg gewann aber die Einzelperson an Anerkennung als Subjekte des Völkerrechts (vgl. Karl Josef Partsch: Die Einzelperson im Völkerrecht; in: Friedenswarte 1949, S. 256). Heute ist der Mensch als Träger von völkerrechtlichen Rechten und Pflichten vor allem bezüglich der Menschenrechte, als Flüchtling sowie im Bereich der Verantwortlichkeit von Verbrechen gegen die Menschlichkeit, Völkermord und Kriegsverbrechen (vgl. dazu den Beitrag von Martin H. W. Möllers: Die Entwicklung einer effektiven internationalen Strafgerichtsbarkeit als Instrument zur Friedenssicherung; in: Anke Borsdorff / Martin H. W. Möllers (Hrsg.), Der Einfluss internationaler Entwicklung auf die Arbeitsfelder der Polizei; Arbeiten zu Studium und Praxis im Bundesgrenzschutz, Bd. 7, Lübeck 2001, S. 111-127) anerkannt. Dieser Bereich des Völkerrechts greift auch wesentlich in das Aufgabenfeld der Polizei ein, insbesondere in die Aufgaben der Bundespolizei, die als Grenzpolizei tagtäglich mit Flüchtlingen aus aller Welt zu tun hat.

b) Rechtsquellen

Eine umfassende zentrale Rechtsetzungsinstanz, wie sie durch die gesetzgebenden Organe im innerstaatlichen Recht manifestiert ist, gibt es im Völkerrecht nicht. Im Unterschied zum nationalen Staats- und Verfassungsrecht entwickelt sich im Völkerrecht das positive Recht insbesondere durch die einzelnen rechtsetzenden Akte der Rechtssubjekte selbst. Im Einzelnen ergeben sich die primären Rechtsquellen aus dem Statut des Internationalen Gerichtshofs (IGH-Statut) vom 26. Juni 1945 (BGBl. II 1973, 505; sie sind abgedruckt z. B. in der dtv-Ausgabe: Albrecht Randelzhofer (Hrsg.): Völkerrechtliche Verträge, 11. Aufl., München 2007) sowie auch aus dem Römischen Statut des Internationalen Strafgerichtshofs (Rome Statute of the International Criminal Court – RSICC) vom 17. Juli 1998 (UN Doc. A/CONF. 183/9; abgedruckt im engl. Original in: Horst Fischer / Sascha Rolf Lüder (Hrsg.): Völkerrechtliche Verbrechen vor dem Jugoslawien-Tribunal, nationalen Gerichten und dem Internationalen Strafgerichtshof, Berlin 1999, S. 321-426; als vorläufige amtliche Übersetzung im Internet unter der Adresse: VN-Online), BR-Drs. 716/99 vom 27.12.1999. Nach Art. 21 I b) RSICC wendet der IStGH, soweit angebracht, anwendbare Verträge sowie die Grundsätze und Regeln des Völkerrechts, einschließlich der anerkannten Grundsätze des internationalen Rechts des bewaffneten Konflikts an. Nach Art. 38 Abs. 1 IGH-Statut wendet der IGH, dessen Aufgabe es ist, die ihm unterbreiteten Streitigkeiten nach dem Völkerrecht zu entscheiden, an:

Eine Rangordnung zwischen den Rechtsquellen Vertrag – Gewohnheitsrecht – Rechtsgrundsätze gibt es nicht. In der Praxis aber spielen die durch Rechtsvergleichung innerstaatlicher Rechtsordnungen zu ermittelnden allgemeinen Rechtsgrundsätze eher eine untergeordnete Rolle. Daraus ergibt sich aber nicht, dass das Völkerrecht ein völlig dispositives Recht ist, das mittels bilateraler Vertragsabschlüsse und einem dehnbaren Gewohnheitsrecht in beliebiger Weise gesetzt werden kann. Vielmehr sind heute fundamentale Rechtsnormen als zwingende Normen des allgemeinen Völkerrechts als sog. ius cogens allgemein anerkannt (vgl. dazu Ingo von Münch: Völkerrecht in programmierter Form, 2. Aufl., Berlin 1982, S. 56). Aus der Geltung dieser ius-cogens-Normen folgt der Umkehrschluss, dass auch die Pflichten, die sich aus einer solchen Norm ergeben, sogenannte erga-omnes-Pflichten sind, deren “Nichterfüllung von jedem anderen Völkerrechtssubjekt ohne Rücksicht auf das Bestehen eines Vertragsverhältnisses gerügt werden kann” (Otto Kimminich: Einführung in das Völkerrecht, 8. Aufl., UTB Stuttgart 2004, S. 210.). Maßgeblich für die Ermittlung von ius-cogens-Normen ist das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge (Wiener Vertragsrechtskonvention – WVRK) vom 23. Mai 1969 (BGBl. II 1985, 927; abgedruckt z. B. in der dtv-Ausgabe: Albrecht Randelzhofer (Hrsg.): Völkerrechtliche Verträge, 11. Aufl., München 2007). Nach Art. 53 S. 1 WVRK ist ein Vertrag nichtig, wenn er im Zeitpunkt seines Abschlusses im Widerspruch zu einer zwingenden Norm des allgemeinen Völkerrechts steht. Da sich unmittelbar aus der WVRK nicht ergibt, welche Völkerrechtsnormen ius-cogens-Charakter haben (Otto Kimminich: Einführung in das Völkerrecht, 8. Aufl., UTB Stuttgart 2004, S. 209), kann Ausgangspunkt für die Beurteilung entsprechender Normen nur die tiefe Verankerung solcher Normen in das allgemeine Rechtsbewusstsein sein (vgl. Alfred Verdross: Jus dispositivum and jus cogens in international law; in: American Journal of international law (AJIL) 60/1966, S. 55 ff.). Im Sinne des WVRK ist dann im allgemeinen Völkerrecht eine Norm zwingend, die von der internationalen Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit angenommen und anerkannt wird als eine Norm, von der nicht abgewichen werden darf und die nur durch eine spätere Norm des allgemeinen Völkerrechts der selben Rechtsnatur geändert werden kann (vgl. dazu Alfred Verdross: Die Quellen des universellen Völkerrechts, Freiburg im Breisgau 1973, S. 27). Als fundamentale Rechtsnormen anerkannt sind z. B.:

Diese fundamentalen Rechtsgrundsätze betreffen aber nicht nur das primäre Völkerrecht, sondern auch das sekundäre, das sich aus dem primären ableitet und damit rangniedrigeres Recht ist. Zum sekundären Völkerrecht gehören z. B. die Beschlüsse internationaler Organisationen und die Resolutionen einzelner Organe von Staatenverbindungen (vgl. Rudolf Geiger: Grundgesetz und Völkerrecht, 3. Aufl., München 2002, S. 84 ff.). Ein Beispiel dazu: Die VN-Charta ist als völkerrechtlicher Vertrag primäres Völkerrecht. Sie sieht in Art. 24 Abs. 2 VN-Charta besondere Befugnisse für den Sicherheitsrat der VN vor, die in den Kapiteln VI, VII, VIII und XII VN-Charta näher ausgeführt sind. Unter anderem ist der Sicherheitsrat ermächtigt, in bestimmten Fällen Resolutionen als sekundäres Völkerrecht zu erlassen, die nach Art. 25 VN-Charta völkerrechtlich verbindlich sind.

c) Regelungsbereiche

Das Völkerecht regelt materiell insbesondere das Recht der diplomatischen und konsularischen Beziehung, die Achtung der souveränen Gleichheit der Staaten, die Friedenssicherung, den internationalen Menschenrechtsschutz, einschließlich des Flüchtlings- und Minderheitenschutzes, das Selbstbestimmungsrecht der Völker und die erlaubte Selbsthilfe. In diesem Zusammenhang stehen die Folgen völkerrechtswidrigen Handelns und die internationale Gerichtsbarkeit. Außerdem regelt das Völkerrecht materiell die Internationalen Gemeinschaftsräume, nämlich Hohe See, Meeresboden, Weltraum und Antarktis, sowie den Umweltschutz, das Kriegs, Neutralitäts- und humanitäre Völkerecht sowie das rechtsgeschäftliche Handeln (Vertragsrecht).

d) Übernahme des Völkerrechts in die deutsche Rechtsordnung

Das Grundgesetz ist eine “völkerrechtsfreundliche” Verfassung, wie es sich u. a. aus der Präambel, Art. 24, Art. 25 und Art. 26 GG ergibt. Aber auch wenn Art. 25 GG vorsieht, dass die allgemeinen Regeln des Völkerrechts Bestandteil des Bundesrechts sind, sie den Gesetzen vorgehen und Rechte und Pflichten unmittelbar für die Bewohner des Bundesgebietes erzeugen, so gilt das Völkerrecht in seiner Gesamtheit nicht automatisch in der innerstaatlichen Rechtsordnung. Art. 25 GG beschränkt sich vielmehr auf das Völkergewohnheitsrecht, wie in mehreren Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts bestätigt (BVerfGE 15, 25 [34 f.]; BVerfGE 16, 27 [33]; BVerfGE 46, 342; vgl. dazu auch Rudolf Geiger: Grundgesetz und Völkerrecht, 3. Aufl., München 2002, S. 163 f.). Das ergibt sich auch aus dem Umkehrschluss aus Art. 100 Abs. 2 GG, wonach in einem Rechtsstreit die Frage, ob eine Regel des Völkerrechtes Bestandteil des Bundesrechts ist und ob sie unmittelbar Rechte und Pflichten für den Einzelnen erzeugt, gegebenenfalls die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen ist. Für das Völkervertragsrecht gilt vielmehr Art. 59 Abs. 2 GG als lex specialis, das dem Art. 25 GG vorgeht. Im Unterschied also zu einer Verordnung der Europäischen Union, die als sekundäres Unionsrecht unmittelbar in Deutschland gilt, bedarf es beim Völkervertragsrecht eines innerstaatlichen Rechtsakts, der die Vollziehbarkeit von Völkerecht erklärt. Dieser innerstaatliche Rechtsakt ist die parlamentarische Zustimmung zum Völkervertragsrecht; der Rechtsanwendungsbefehl erfolgt in Form eines Bundesgesetzes, soweit es sich nicht um bloße Verwaltungsabkommen handelt, die nicht ein Vertragsgesetz, sondern nur eine Rechtsverordnung erfordern.

2. Die Bedeutung des Völkerrechts für die Aufgaben der Polizei

Die Welt wird immer komplexer und die globalen Strukturen nehmen immer mehr zu, sodass das Völkerrecht als weltweiter Regelungsmechanismus immer mehr an Bedeutung gewinnt. Das hängt eng damit zusammen, dass die heutigen Probleme der Menschheit, insbesondere die Befriedigung ihrer wirtschaftlichen Bedürfnisse und die Entwicklungen im Umweltbereich, ebenfalls global ausgerichtet ist, sodass die Bewältigung dieser Probleme, Arbeitsplatzverlust, Umweltverschmutzung, zunehmende Kriminalität, Migration, um nur einige zu nennen, auch einen weltweiten Regelungsmechanismus bedarf. Die Folgen dieser aktuellen, weltweiten Probleme der Menschen bestimmen maßgeblich die Aufgabenfelder der Polizei. Illegale Zuwanderungen aus aller Welt mit allen kriminellen Begleiterscheinungen der Organisierten Kriminalität auf der einen Seite, Fremdenfeindlichkeit und Rechtsextremismus gewalttätiger Banden auf der anderen Seite. Aus diesem Dilemma können politisch nur weltumspannende Vereinbarungen einen möglichen Ausweg finden. Das Völkerrecht bietet einen solchen Ausweg und befindet sich gerade wegen der zunehmenden globalen Veränderungen in einem gewaltigen Umbruch. Auch wenn es sich in Jahrhunderten entwickelt hat, so ist es in seinen Grundstrukturen seit Ende des Zweiten Weltkriegs maßgeblich durch höchstrichterliche Entscheidungen mitgeprägt worden. Die Polizei muss diesen Umbruch nachvollziehen können, weil immer mehr internationale Abkommen den beruflichen Alltag der Beamten bestimmen. Voraussetzung ist deshalb, die Wurzeln und Grundstrukturen des Völkerrechts zu kennen. “Und um ein Rechtsgebiet nicht nur zu verstehen, sondern auch schätzen zu lernen, muss man sich nach dem Studium der Theorie auch der Praxis zuwenden und sehen, wie die Rechtsanwendung funktioniert. Durch das Studium der Rechtsanwendung in Form von gerichtlichen Entscheidungen gewinnt eine Rechtsmaterie an Profil.” (Kerstin Odendahl / Guido Odendahl: Völkerrecht – Sammlung höchstrichterlicher Rechtsprechung. Entscheidungsauszüge – Kommentierungen – Kontrollfragen, Neuwied, 1. Aufl. 1999, S. V).

3. Höchstrichterliche Rechtsprechung im Völkerrecht

Bei der Frage, welche Gerichte als Quelle für die höchstrichterliche Rechtsprechung im Völkerrecht anzusehen sind, gerät der Blick automatisch auf den Internationalen Gerichtshof (IGH), dessen Entscheidungen insbesondere dazu beigetragen haben, einen Basiskonsens über die fundamentalen Regeln herzustellen, die das allgemeine Völkerrecht entwickelt hat. Dies gilt vor allem auch für das ius cogens (s. o.). Daneben ist aber festzuhalten, dass an der Schnittstelle des Völkerrechts zum nationalen Recht, also bei der Übernahme des Völkerrechts in die deutsche Rechtsordnung, höchste nationale Gerichte, allen voran das Bundesverfassungsgericht, maßgeblich die höchstrichterliche Rechtssprechung zum Völkerrecht bestimmen. Das ergibt sich ohnehin schon z. B. aus dem oben erwähnten Art. 100 Abs. 2 GG. Dem Richterrecht kommt also für die Entwicklung des Völkerrechts eine hohe Bedeutung zu. Bisher war aber auf dem deutschen Markt für Studienliteratur noch keine überblicksartige Entscheidungssammlung zum Völkerrecht vorhanden. Diese Lücke schließt nunmehr das Buch von Kerstin und Guido Odendahl, das sich in erster Linie an Studierende der Wahlfachgruppe Völkerrecht, aber auch an andere völkerrechtlich interessierte Studierende der Rechts- oder der Politikwissenschaften sowie an im Völkerrecht tätige Praktiker wendet (so im Vorwort, S. V).

4. Buchbesprechung: Kerstin und Guido Odendahl: Völkerrecht – Sammlung höchstrichterlicher Rechtsprechung. Entscheidungsauszüge – Kommentierungen – Kontrollfragen, Luchterhand : Neuwied: 1999.
a) Die formalen Prämissen des vorliegenden Buches

Zunächst einmal zeigen schon die formalen Voraussetzungen, die das Buch der beiden promovierten Juristen Odendahl / Odendahl auf den ersten Blick erkennen lassen, dass es “Ziel des Buches ist ..., die “Klassiker” unter den höchstrichterlichen Entscheidungen in ihren entscheidenden Passagen darzustellen und ihre Bedeutung für die Entwicklung des Völkerrechts aufzuzeigen.” (im Vorwort, S. V). Aus zwei Punkten ergibt sich insbesondere, dass die vorliegende Entscheidungssammlung tatsächlich als Nachschlagewerk und Studienbuch hervorragend geeignet ist:
aa. Wichtig für Lernende ist es vor allem, mit einem Lehrbuch “arbeiten” zu können. Das bedeutet, dass – mit Blick auf die biologischen Lernvoraussetzungen, die vor allem vom Vergessen geprägt sind – ein sinnvoller Apparat entscheidende Hilfe bietet. Die vorliegende Entscheidungssammlung begnügt sich nicht mit einem Inhaltsverzeichnis und einer Auflistung der Entscheidungen, sondern – für solche Werke eher unüblich – bietet darüber hinaus ein ausführliches Abkürzungsverzeichnis und ein englisch-deutsches Glossar völkerrechtlicher Fachtermini (Seiten 153-160). Damit wird das Buch einerseits der Internationalität des Völkerrechts gerecht und ermöglicht andererseits dem Leser, begleitend Originaltexte mitzulesen, da das Register der Entscheidungssammlungen konkrete Fundstellen für die jeweiligen Gerichtsentscheidungen bietet. Außerdem krönt geradezu diese Entscheidungssammlung von Kerstin Odendahl, Wissenschaftliche Mitarbeiterin am Europäischen Zentrum für Staatswissenschaften und Staatspraxis, Berlin, und Guido Odendahl, Amtsdirektor des Amtes Peitz (BB), das Stichwortverzeichnis (Seiten 161-163), mit dessen Hilfe schnell die einzelnen Gerichtsentscheidungen zu bestimmten völkerrechtlichen Regelungen (z. B. zu den Beweisregeln, zu den erga-omnes-Pflichten oder zur Erschöpfung des Rechtswegs) gefunden werden können.
bb. Für ein Studienbuch muss erwartet werden können, dass es den Lernenden – wie man so schön sagt – mit der Nase auf die Hauptproblemfelder stößt. Auch diesem Anspruch wird das Buch gerecht: Jeder Entscheidung ist abschließend eine oder mehrere Kontrollfragen zugeordnet, deren Antwort sich am Ende (Seiten 143-152) befindet und es dem Leser so ermöglicht, beim Durcharbeiten der Entscheidungen die wesentlichen Elemente des Völkerrechts zu erkennen und diese, etwa für die Examensvorbereitung, gezielt wiederholen zu können.

b) Kurzdarstellung des Inhalts des vorliegenden Buches

Der Sammelband enthält 38 Entscheidungen, darunter 26 Entscheidungen des IGH, 2 schiedsgerichtliche Entscheidungen sowie 10 Entscheidungen höchster Gerichte in Deutschland, 7 des BVerfG, 2 des BGH und 1 des BVerwG. Da jedes dieser Gerichte seinen Entscheidungen einen anderen Aufbau zu Grunde legt, sind die Entscheidungen daher nicht alle gleich gegliedert, sodass auch ihre Darstellung nicht immer völlig identisch ist. Dies ist aber nicht etwa ein Mangel des Buches, sondern ergibt sich aus der Natur der Sache. Die Entscheidungen sind nicht chronologisch, sondern nach dogmatischen Gesichtspunkten geordnet und in drei Teile aufgegliedert. Der erste Teil der Sammlung (Seiten 3-29) firmiert unter der Überschrift “Nationales und internationales Prozessrecht” und enthält Entscheidungen zur Verfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG), zur Normqualifikation (Art. 100 Abs. 2 GG), zum Verwaltungsgerichtsverfahren (§§ 40 ff. VwGO) und zum Verfahren vor dem IGH. Der zweite, umfangreichste Teil der Sammlung (Seiten 33-124) firmiert unter der Überschrift “Völkerrecht”. Er behandelt das eigentliche Völkerrecht angefangen von Gewohnheitsrecht und allgemeinen Rechtsgrundsätzen bis hin zu Spezialmaterien wie See- und Umweltvölkerrecht. Im Einzelnen enthält der dritte Teil Entscheidungen zu einseitigen völkerrechtlichen Erklärungen, zum Völkervertragsrecht, zum Völkergewohnheitsrecht, zu den Allgemeinen Rechtsgrundsätzen, zu den Vereinten Nationen, zum diplomatischen Schutz, zur Staatenverantwortlichkeit, zum Seerecht und schließlich zum Umweltvölkerrecht, bei dem die beiden schiedsgerichtlichen Entscheidungen im Mittelpunkt stehen. Der dritte Teil der Sammlung (Seiten 127-141) firmiert unter der Überschrift “Völkerrecht und nationales Recht”. Dieser Teil enthält sozusagen die “Klassiker” zum Verhältnis zwischen Völkerrecht und nationalem Recht. Bearbeitet werden hier die Dualistische Theorie, das Reichskonkordat, die Todesstrafe, die Out-of-Area-Einsätze und die Sittenwidrigkeit durch Völkerrechtsverletzung. Jede Entscheidung ist übersichtlich in mehrere Bereiche gegliedert: Zunächst wird jede Entscheidung mit ihrem genauen Namen und ihrer Fundstelle genannt. Danach folgt ausnahmslos ihr dogmatischer Stellenwert, der – wenn notwendig und sinnvoll – teilweise mit einer kurzen Sachverhaltsdarstellung verbunden wurde. Bei den Entscheidungen deutscher Gerichte schließt sich dann der Tenor der jeweiligen Entscheidung an, während beim IGH ein Auszug aus den amtlichen Schlagwörtern folgt. Hier wirkt sich insbesondere das englisch-deutsche Glossar völkerrechtlicher Fachtermini positiv aus, da die Entscheidungen des IGH in englischer Sprache (Original) abgefasst sind. Danach kommen die wichtigsten Passagen der Entscheidungsgründe aus der Originalentscheidung; bei den IGH-Entscheidungen folgt nun noch ein kurzer Auszug des Entscheidungstenors. Den Abschluss bilden schließlich die Kontrollfragen.

c) Abschließende Beurteilung

Auch wenn sich die meisten Entscheidungen mehreren Völkerrechtsbereichen zuordnen lassen, so trifft die von Guido Odendahl, der die Entscheidungen deutschsprachiger Gerichte bearbeitet hat, und von Kerstin Odendahl, welche die englischsprachigen Entscheidungen sowie das englisch-deutsche Glossar völkerrechtlicher Fachtermini bearbeitet hat, vorgenommene Einordnung jeweils den thematischen Schwerpunkt der Entscheidungen. “Wer jedoch alle Entscheidungen zu einer bestimmten Fragestellung oder zu einem nicht in einer der Überschriften genannten Problem (z. B. Entstehung von Gewohnheitsrecht oder erga-omnes-Pflichten) lesen möchte, der kann sich an Hand des umfangreichen Stichwortverzeichnisses am Ende der Sammlung orientieren.” (so schon im Vorwort, S. VI). Neben den bereits angesprochenen Vorzügen dieses Werks zeichnet sich diese Sammlung höchstrichterlicher Rechtsprechung im Völkerrecht vor allem auch dadurch aus, dass sie völkerrechtliche Klassiker enthält. Immer wieder werden in der völkerrechtlichen Lehrbuchliteratur bestimmte Fälle zitiert, sei es der “NATO-Doppelbeschluss”, die “Nicaragua-Entscheidung”, der “Nottebohm-Fall” oder die “Barcelona Traction”. Dieser Sammelband gibt jetzt die Möglichkeit, Gegenstand der jeweiligen Entscheidung und die völkerrechtlichen Weichenstellungen von IGH und BVerfG nachzuvollziehen. Er ist deshalb im doppelten Sinne ein unverzichtbares Nachschlagewerk und ein hervorragendes Studienbuch. Wenn die Verfasser erklären, “Interesse und Verständnis für eine spannende und immer wichtiger werdende Rechtsmaterie zu wecken und aufrecht zu erhalten” (Schlusssatz des Vorworts, S. VI), dann ist ihnen ohne wenn und aber zuzustimmen!

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Selbstmotivation für Studentinnen und Studenten bei unliebsamen Ausbildungsthemen im Hochschulstudium für polizeiliche Führungsaufgaben des gehobenen Dienstes

Aktualisierter Beitrag auf Grundlage früherer Aufsätze zum Thema, eingestellt am 26. April 2008

Alle Studien- und Fachbereiche der Aus- und Fortbildung von Polizeivollzugsbeamtinnen und beamten weisen einzelne Fächer auf, die sich keiner hohen Beliebtheit erfreuen, sodass sich eine rege Mitarbeit deshalb i. d. R. auf wenige Teilnehmer/innen beschränkt. Dazu könnten z. B. alle gesellschaftswissenschaftlichen Fächer gehören wie etwa Politologie, Didaktik, Technik wissenschaftlichen Arbeitens, Psychologie und das System der Grund- und Menschenrechte. Aber auch jedes andere Fach, zum Beispiel aus dem Bereich der Rechtswissenschaften etwa das Fach Völkerrecht, ist aus unterschiedlichsten, subjektiven Gründen betroffen. Auch echte Kernfächer können auf Interesselosigkeit stoßen: Aus dem Bereich der Polizeiführungswissenschaft ergibt sich dies indiziell zum Beispiel aus der von Studierenden erfundene Verballhornung „1-Satz-Leere“. Im Wesentlichen lassen sich die Gründe für eine solche Einstellung auf zwei Punkte zusammenfassen, die miteinander im engen Zusammenhang stehen: Auf der einen Seite ist die eher ablehnende Haltung darauf zurückzuführen, dass die Studierenden – aus unterschiedlichen Gründen – nur schwer Zugang zum Themenbereich finden. Die Gründe sind nicht allein auf Seiten einer miserablen Lehre zu suchen; auch die organisatorischen Rahmenbedingungen sind für lernhemmende Faktoren ganz erheblich verantwortlich. Genannt seien hier nur Lehrveranstaltungen zu Zeiten allgemeiner Nichtaufnahmefähigkeit (z. B. 07:30 Uhr oder als 9. und 10. Stunde), dazu in Hörsälen mit 300 Teilnehmer/innen bei nicht funktionierender Sprechanlage oder in überhitzten Räumen, vor deren Fenster gleichzeitig Rasen gemäht wird. Auf der anderen Seite werden diese abgelehnten Fächer für die Aufgabe als Polizeiführer/in schlicht für überflüssig gehalten. Oder es gibt andere Gründe für die Lustlosigkeit der Studierenden: Alle Aus- und Fortbildungsmaßnahmen haben – hier spielen die organisatorischen Rahmenbedingungen wieder eine Rolle – immer auch unbeliebte Unterrichtszeiten, wobei den Spitzenwert an Unbeliebtheit die Freitagsstunden vor der Heimreise einnehmen. Eine nur geringe Begeisterung erwecken außerdem die von den Lehrenden verteilten Skripte, „Hand Outs“ und Unterrichtsblätter. Das lässt sich schon daran erkennen, dass diese gerne als „Pamphlet“ betitelt werden („Haben Sie noch so ein Pamphlet für mich Ich habe keins bekommen, als Sie es vor drei Monaten austeilten!“), was ja vom Wortsinn her „Schmähschrift“ bedeutet. Im Laufe ihres Berufslebens bei der Polizei werden aber nur die Wenigsten sich davor drücken können, sich mit diesen „unbeliebten Ausbildungsthemen“ zu „unbeliebten Zeiten“ mit „unbeliebten Mitteln“ zu beschäftigen. Konfrontiert werden alle damit zunächst in der eigenen Ausbildung und später als Ausbilder/in, Fachlehrer/in oder Dozent/in. Hier fallen Sätze wie: „Sag’ mal, was haben wir denn morgen in der ersten Stunde?“ „Politik oder Didaktik, jedenfalls eines dieser völlig überflüssigen Fächer!“ oder „Als ob wir mit Einsatzlehre und Einsatzrecht nicht genug zu tun hätten; nein, wir müssen uns unbedingt noch psychologische Definitionen reinziehen!“. Auch Sprüche wie „Dieser Papierschwall hier ist nervtötend; wer soll das eigentlich alles lesen?“, „Mach’ endlich fertig, ich will nach Hause, die Autobahnen sind sowieso schon so voll. Außerdem machen alle anderen freitags früher Schluss, dann haben wir ja auch einen Anspruch darauf.”, „Überhaupt, wozu brauche ich das eigentlich alles?“, lassen sich so oder so ähnlich im und außerhalb der Lehrveranstaltungen hören und durch eine zu beobachtende Teilnahmslosigkeit oder Andersorientierung während der Lehrveranstaltungen in Form von Geldeinsammeln, Listenausfüllen, „Pamphlete“ verteilen etc. auch sehen. Sehr schnell entwickelt sich daraus die Behauptung, dass die Lehrenden die Lernenden nicht genügend motivieren. Im Folgenden wird nun am Beispiel des Studiums an der Fachhochschule des Bundes für öffentliche Verwaltung, Fachbereich Bundespolizei, versucht, diese Motivationsproblematik zu analysieren. Bezogen auf die studentischen Ansprüche, die sich direkt oder mittelbar aus den Verhaltensweisen und Äußerungen erschließen lassen, können – neben weiteren – folgende vier Thesen benannt werden, die regelmäßig auftreten und deshalb genauer beleuchtet werden müssen:

These 1: Die Studenten/innen wissen während ihrer Ausbildung bereits, dass sie die behandelten Lerninhalte später im Beruf nicht benötigen werden

Für diese Annahme könnte sprechen, dass zum einen die aus dem mittleren Polizeivollzugsdienst kommenden Kommissaranwärter/innen (Aufsteiger/innen) bereits jahrelang praktische berufliche Erfahrungen hatten, bevor sie das Studium zur Polizeiführerin und zum Polizeiführer angetreten sind. Zum anderen wird diese Meinung während des gesamten Studiums vertreten, also auch, nachdem alle Studenten/innen bereits die ersten Praktika absolviert und dort Einblick in die Tätigkeiten von Polizeiführer/innen hatten. Vielfach geht mit dieser These vor allem bei den Aufsteigern die Meinung einher, dass die Studenten/innen genau vorhersagen könnten, welche Lehrthemen sie benötigen und welche nicht. Zur Stützung ihrer These wird dann die eigene Verwendung im mittleren Polizeivollzugsdienst angeführt. Beide zusammenhängende Thesen (ich weiß selbst, was ich brauche bzw. nicht brauche für den Beruf des Polizeiführers) sind aus folgender Überlegung falsch: Zunächst sind die studentischen Annahmen an den sich aus §§ 14 BRRG, 18 BBG, 7 BPolBG, 15a BPOLLV, 1 AP-gDBPolV und anderen Vorschriften ergebenden Ausbildungszielen zu messen, die im Curriculum (Studienplan) des Vorbereitungsdienstes für den gehobenen Polizeivollzugsdienst in der BPOL zusammengefasst und ausformuliert sind. Danach ist unter anderem Ziel der Ausbildung, „dass die Beamtinnen und Beamten auf ihre Verantwortung im demokratischen sozialen Rechtsstaat bei der Erfüllung ihrer Aufgaben vorbereitet und auch auf die Bedeutung einer stabilen gesetzestreuen Verwaltung für die freiheitliche demokratische Grundordnung hingewiesen werden. Ihre Ausbildung führt sie zur Berufsbefähigung. Sie vermittelt ihnen die berufliche Grundbildung, die wissenschaftlichen Erkenntnisse und Methoden sowie berufspraktischen Fähigkeiten und problemorientiertes Denken und Handeln, die sie zur Erfüllung der Aufgaben in ihrer Laufbahn benötigen. Bedeutung und Auswirkungen des europäischen Einigungsprozesses werden berücksichtigt; die Anwärterinnen und Anwärter sollen europarelevante Kenntnisse erwerben. Auch die allgemeinen beruflichen Fähigkeiten, insbesondere zur Kommunikation, sozialen Kompetenz und Zusammenarbeit, zum kritischen Überprüfen des eigenen Handelns sowie zum selbstständigen und wirtschaftlichen Handeln, sind zu fördern. ... Die Beamtinnen und Beamten sollen auch befähigt werden, sich eigenständig weiterzubilden. Sie sind zum Selbststudium verpflichtet; das Selbststudium ist zu fördern.“ (Studienplan für den Vorbereitungsdienst im gehobenen Polizeivollzugsdienst in der Bundespolizei, Stand: September 2006., S. 6). Aus den Begriffen „wissenschaftliche Erkenntnisse und Methoden sowie berufspraktische Fähigkeiten“ sowie „zur Erfüllung der Aufgaben in ihrer Laufbahn” ergibt sich bereits, dass die Ausbildung die gesamte Palette der Einsatzmöglichkeiten des gehobenen Dienstes beinhalten muss, also nicht nur Funktionen der Gruppen- und Dienstgruppenführung an Grenzen, Flughäfen oder Bahnhöfen, sondern auch Tätigkeiten als Lehrende an den Ausbildungsstätten der BPOL, als Sachbearbeiter im Bundesinnenministerium, im Bundespolizeipräsidium, in einer Bundespolizeidirektion oder in anderen Verwaltungsabteilungen. Dabei müssen beim Studium an der FH Bund auch bereits die Grundlagen für unterschiedliche hierarchische Funktionsebenen vom PK bis zum EPHK geschaffen werden. Daraus ergibt sich bereits, dass es eine falsche Anmaßung ist angeblich zu wissen, was später tatsächlich benötigt wird und was nicht. Außerdem ergibt sich aus den genannten curricularen Ausbildungszielen, dass das Studium schon aus rein quantitativen Gründen nicht dazu bestimmt sein kann, ausnahmslos alle diese erdenklichen Berufsfelder inhaltlich aufzunehmen und zu behandeln, sondern nur dazu bestimmt ist, berufsfeldbezogene Erkenntnisse und Arbeitsweisen zu vermitteln, also Fertigkeiten, welche die späteren Kommissarinnen und Kommissare dazu befähigen, in ihrem Beruf zu bestehen. Die im Curriculum aufgenommenen konkreten Lerninhalte können daher nur als auf den späteren Beruf bezogene Beispiele angesehen werden, an denen diese berufsfeldbezogenen Erkenntnisse und Arbeitsweisen vermittelt werden. Aber auch aus qualitativen Gründen lässt sich diese Annahme stützen: Jedes Lagebild ist immer individuell und unterscheidet sich von jedem anderen Lagebild, schon weil andere individuell verschiedene Personen und auch unterschiedliche Orte und Objekte beteiligt sind. Ebenso sind alle Sachverhalte individuell und daher immer nach Einzelfall zu entscheiden. Es gibt zwar ähnliche Sachverhalte und ähnliche Lagebilder, sodass zum Beispiel Gerichtsurteile und polizeiliche Entscheidungen als Grundlage für die Beurteilung der neuen Lagebilder und Sachverhalte dienen können, diese neuen Lagebilder sind aber dennoch jeweils einzeln zu beurteilen und scheinbar gleiche Sachverhalte werden jeweils anders beurteilt. Zur Lagebeurteilung sind aber die Studenten/innen nur dann in der Lage, wenn sie die entsprechenden Fertigkeiten besitzen, tatsächlich die vorgegebenen Situationen sachlich aus der Rolle und Verantwortung der Polizei in der Gesellschaft richtig einschätzen und rechtlich prüfen zu können. Die Lerninhalte selbst stehen damit nicht in erster Linie im Mittelpunkt, sondern lediglich, ob sie geeignet sind, die berufsfeldbezogenen Erkenntnisse und Arbeitsweisen zur Erfüllung der Aufgaben in der Laufbahn des gehobenen Dienstes zu vermitteln. Damit ist jeder Versuch einer Einteilung in „gebraucht“ / „nicht gebraucht“ oder „wichtig“ / „unwichtig“ schon im Ansatz falsch.

These 2: Die Motivation und Beteiligung am Unterricht ist allein von der didaktischen Kunst der Dozentinnen und Dozenten abhängig

Diese These erinnert an die populäre, aber genauso falsche Annahme, dass es nur auf die Fähigkeit und Geschicklichkeit eines Strafverteidigers ankomme, um vor Gericht einen Freispruch für kriminelle Handlungen aller Art zu erzielen. Folgende Überlegungen werden dies begründen: Jedes menschliche Handeln ist von sehr vielen psychischen Faktoren wie zum Beispiel Antrieb (= Motiv), Erkenntnis, Steuerung, Gefühl u. a. abhängig (vgl. Georg Rückriem / Joachim Stary / Norbert Franck: Die Technik wissenschaftlichen Arbeitens, Paderborn u. a. 11. Aufl., 2003, S. 48; vgl. auch Martin H. W. Möllers: Lehren und Prüfen bei der Polizei. Ein Lehrbuch der Didaktik mit Entwürfen und Material für polizeispezifische Unterrichte einschließlich Tipps für erfolgreiches Lernen, Frankfurt a.M. 2005, S. 61 f.). Die Bewältigung von Aufgaben hängt unmittelbar mit diesen Faktoren zusammen (vgl. dazu auch schon die „Grundbedürfnisse“ bei Abraham H. Maslow: Motivation und Persönlichkeit, 7. Aufl., Reinbek 1999; vgl. auch Martin H. W. Möllers / Hans-Thomas Spohrer: Wissenstest Gesellschaftswissenschaften für die Polizei. 365 Fragen – 365 Antworten für Ausbildung, Prüfung und Praxis im Polizeivollzugsdienst des Bundes und der Länder, 2. Aufl., Lübeck 2008, S. 284). Daraus ergibt sich, dass die Erfüllung von Aufgaben, die von unterschiedlichem Antrieb sind, also mit unterschiedlichen Motiven durchgeführt werden, sich auch qualitativ unterscheiden (diese Schlussfolgerung zieht auch Alexejew N. Leontjew: Probleme der Entwicklung des Psychischen, 3. Aufl., Frankfurt a.M. 1980, S. 422 f.). Damit ist zunächst zuzustimmen, dass die aktive Beteiligung von Studentinnen und Studenten am Unterricht von der jeweils vorhandenen Motivation abhängig ist. Allgemein in der Pädagogik ist es aber wichtig, dass die zunächst fremdgesteuerte (heteronome) Motivation zur selbstgesteuerten (autonomen) Motivation führt und dabei auch eine Entwicklung von der personen- und belohnungsorientierten (extrinsischen) (in der Führungslehre wären dies die „Hygienefaktoren“ nach F. Herzberg: Robert Altmann / Günter Berndt: Grundriß der Führungslehre 1, Grundlagen kooperativer Führung, 3. Aufl., Lübeck 1992, S. 114 ff.; vgl. dazu Martin H. W. Möllers: Lehren und Prüfen bei der Polizei. Ein Lehrbuch der Didaktik mit Entwürfen und Material für polizeispezifische Unterrichte einschließlich Tipps für erfolgreiches Lernen, Frankfurt a.M. 2005, S. 62 sowie Martin H. W. Möllers / Hans-Thomas Spohrer: Wissenstest Gesellschaftswissenschaften für die Polizei. 365 Fragen – 365 Antworten für Ausbildung, Prüfung und Praxis im Polizeivollzugsdienst des Bundes und der Länder, 2. Aufl., Lübeck 2008, S. 285) zur sachorientierten (intrinsischen) Motivation stattfindet (vgl. dazu Peter Köck / Hanns Ott: Wörterbuch für Erziehung und Unterricht, 5. Aufl., Donauwörth 2002, S. 489). Grundsätzlich ist es didaktische Aufgabe der Dozentinnen und Dozenten, zunächst für diese notwendige Motivation bei den Studierenden Sorge zu tragen. Dies nimmt zum Beispiel die schülerorientierte Didaktik an, wenn sie die Konstruktion von Lernprozessen nur unter Einbeziehung der Interessen der Lernenden verlangt (so z. B. Hilbert Meyer: Leitfaden zur Unterrichtsvorbereitung, 16. Aufl., Frankfurt a.M. 2003, S. 204; vgl. auch Martin H. W. Möllers: Lehren und Prüfen bei der Polizei. Ein Lehrbuch der Didaktik mit Entwürfen und Material für polizeispezifische Unterrichte einschließlich Tipps für erfolgreiches Lernen, Frankfurt a.M. 2005, S. 62 f. und Martin H. W. Möllers: Nach der PISA-Studie. Didaktische Konzepte an Fachhochschulen nach finnischem Vorbild?; in: Martin H. W. Möllers / Robert Chr. van Ooyen / Hans-Thomas Spohrer (Hrsg.): Die Polizei des Bundes in der rechtsstaatlichen pluralistischen Demokratie, Opladen 2003, S. 35-56, hier S. 55; vgl. auch Martin H. W. Möllers: PISA und Polizei – Zur Lesekompetenz im Fachhochschulstudium als Schlüsselqualifikation für den Polizeiberuf; in: Martin H. W. Möllers / Robert Chr. van Ooyen (Hrsg.), Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2002/03, Frankfurt a.M. 2003, S. 101-121). Wie aber bereits festgestellt, gehören zum Handeln – hier in Form der aktiven Beteiligung am Unterricht – nicht nur die Motivation, sondern auch andere Faktoren wie zum Beispiel Gefühl und Steuerung. Diese Faktoren können die Antriebsprozesse erheblich beeinflussen, indem sie eine grundsätzlich vorhandene Motivation überlagern. Zum Beispiel wird jemand mit Kopfschmerzen oder starkem Hungergefühl oder Durst trotz einer allgemeinen Motivation zum Unterricht nicht die Schwelle zur selbstgesteuerten Motivation erreichen, weil es an der geistigen Aufnahmefähigkeit neuen Lernstoffes bei so belasteten Studentinnen und Studenten fehlt und daher diese ersten Erkenntnisse, die für den Übergang zur autonomen Motivation notwendig sind, nicht aufgenommen werden. Eine aktive Teilnahme am Unterricht wird zum Beispiel auch dann völlig ausgeschlossen, wenn die Konzentration an bestimmten Gedanken hängt (z. B. die Freundin hat abends zuvor dem Studenten den Laufpass gegeben; ein Leistungsnachweis ist zu Beginn der Lehrveranstaltung zurückgegeben, unmittelbar nach der Lehrveranstaltung steht ein bestimmter Termin an etc.). Die Verhinderung der selbstgesteuerten Motivation wird auch durch autopsychische Beeinflussung erzeugt. Solche typischen Motivationsblockaden sind etwa wie oben in These eins zu finden, wenn Studentinnen und Studenten fälschlicherweise unterstellen, dass sie die anstehenden Lerninhalte nicht benötigen und deshalb nicht aufmerksam sein müssen, oder weil sie glauben, bereits genügend darüber zu wissen und nichts wesentlich Neues mehr zu erfahren. Zwar können die Darlegungen die Dozentinnen und Dozenten nicht davon freisprechen, die Studentinnen und Studenten durch didaktische Strukturierung und Methoden motivieren zu müssen; in der ab der Sekundarstufe II (ab 11. Klasse) beginnenden Erwachsenenbildung, die ja – im Gegensatz zur nur bis zur 10. Klasse reichenden Schulpflicht – freiwillig geschieht, liegt das Schwergewicht aber auf der autonomen Motivation, die sachorientiert und nicht belohnungsorientiert sein muss. Es würde auch der freien Berufswahl nach Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG widersprechen, wenn nach freiwilliger Aufnahme einer bestimmten Berufsausbildung – wie hier das Studium an der FH Bund – nun von den Studentinnen und Studenten die fremdgesteuerte Motivation eingefordert würde. Eigenverantwortung ist auch eine der Hauptforderung des Leitbilds für die BPOL (vgl. Bundespolizei, Zeitschrift der Bundespolizei 5/6 1998). Damit liegt es in erster Linie bei den Studentinnen und Studenten selbst, sich die Grundlagen für eine genügende, die Unterrichtsaktivität fördernde Motivation zu schaffen (vgl. Reinhard K. Sprenger: Das Prinzip Selbstverantwortung, Wege zur Motivation, 2. Aufl., Frankfurt a.M. 2004; Reinhard K. Sprenger: Die Entscheidung liegt bei dir. Wege aus der alltäglichen Unzufriedenheit, 2. Aufl., Frankfurt a.M. 2004; Reinhard K. Sprenger: Mythos Motivation, Wege aus der Sackgasse, 18. Auf., Frankfurt a.M. 2007; Martin H. W. Möllers / Hans-Thomas Spohrer: Wissenstest Gesellschaftswissenschaften für die Polizei. 365 Fragen – 365 Antworten für Ausbildung, Prüfung und Praxis im Polizeivollzugsdienst des Bundes und der Länder, 2. Aufl., Lübeck 2008, S. 286). Sie müssen ihre eigene Fähigkeit oder Unfähigkeit überprüfen, kritisch die eigene Anstrengung oder den Mangel an Einsatz analysieren, aber auch wahrnehmen, dass es äußere Umstände wie Pech, Glück, Stimmungslagen, Wohlbefinden, bestimmte Situationen, mögliche Fehlurteile usw. gibt, die – ebenso wie die Höhe der Anforderungen – die eigene Motivation beeinflussen. Erst wenn die Studentinnen und Studenten in der Lage sind, eine kritische Selbstanalyse durchzuführen und eigene Schwächen einzugestehen, werden sie als Polizeiführer/innen fähig sein, praxisorientierte Führungsaufgaben zu übernehmen. Ihre eigene Ausbildung bietet die Chance, dies zu lernen. Dass dafür der Bund und die Länder günstige Rahmenbedingungen (Besoldung [erheblich mehr als BAFöG für Einsteiger/innen und volles Gehalt für Aufsteiger/innen] während der Ausbildung einschließlich Anrechnung auf die Pensionszeiten [bzw. bei Teilnehmer/innen, die freiwillig aussteigen, Rentenzeiten], Übernahmegarantie nach Bestehen oder Nichtbestehen der Laufbahnprüfung [denn wer endgültig durchfällt, darf als Einsteiger/in im Regelfall noch eine Beamtenstelle im mittleren Dienst antreten bzw. als Aufsteiger/in seine Stelle behalten], Unterkunft, Verpflegung, Organisation des Studienablaufs etc.) geschaffen hat, die es bei keinem anderen Studium an Fachhochschulen und Universitäten auch nur in kleinem Ansatz gibt, braucht nicht näher erörtert zu werden.

These 3: Die Papierflut ist zu hoch und lässt sich nicht bewältigen.

Gegen die 3. These lässt sich folgende Überlegung anstellen: Selbst unterstellt, in den von den Dozentinnen und Dozenten herausgegebenen Skripten, Readern und sonstigen „Hand Outs“ würden Informationen stehen, die nicht unbedingt in den kommenden Leistungsnachweisen und Laufbahnprüfungen abgefragt werden, dann ergibt ihre Summe einen immer noch erheblich geringeren Seiten- und Inhaltsumfang als die Summe der Lehrbücher für alle Unterrichtsthemen, selbst wenn pro Fach nur ein einziges Druckwerk zugrunde gelegt würde. Je weniger Skripten die Dozentinnen und Dozenten selbst herausgeben, desto mehr müssen sie auf erschienene Lehrbücher und Aufsätze verweisen. Skripten dienen also bereits der Reduktion des Lesestoffs für die Studentinnen und Studenten und stellen eine notwendige Mindestanforderung dar, während Lehrbücher alle anderen vielfältigen Aspekte aller Polizeien in Bund und Ländern berücksichtigen müssen, unabhängig vom tatsächlichen Gebrauchswert für die Polizeiführer/innen in der BPOL. Im Reader werden den Studierenden Texte zusammengestellt, die sie sich selbst nicht mehr zusammensuchen müssen. Auch dies ist eine Arbeitserleichterung und dient dazu, in den Lehrveranstaltungen eine für alle Beteiligten gleiche Arbeitsgrundlage zu haben. Daher müssten alle Studentinnen und Studenten zusätzlich den Arbeitsaufwand betreiben, aus der Fülle der Informationen in Lehr- und sonstigen Fachbüchern für sich und die beruflichen Perspektiven (sowie im Hinblick auf die mündlichen und schriftlichen Prüfungen während der Laufbahnausbildung) die notwendigen Lerninhalte selbst herauszukristallisieren und die dafür notwendigen Texte überhaupt erst zu finden (zur Lesekompetenz vgl. Martin H. W. Möllers: Nach der PISA-Studie. Didaktische Konzepte an Fachhochschulen nach finnischem Vorbild?; in: Martin H. W. Möllers / Robert Chr. van Ooyen / Hans-Thomas Spohrer (Hrsg.): Die Polizei des Bundes in der rechtsstaatlichen pluralistischen Demokratie, Opladen 2003, S. 35-56; Martin H. W. Möllers: PISA und Polizei – Zur Lesekompetenz im Fachhochschulstudium als Schlüsselqualifikation für den Polizeiberuf; in: Martin H. W. Möllers / Robert Chr. van Ooyen (Hrsg.), Jahrbuch Öffentliche Sicherheit 2002/03, Frankfurt a.M. 2003, S. 101-121). Eine Zufriedenheit bei den Studentinnen und Studenten würde aller Voraussicht nach für die einen wohl erst dann eintreten, wenn sich die Skripten auf genau die Fragen, Lagen, Sachverhalte und Fälle und deren jeweilige Beurteilungen und Lösungen beschränken würden, die in den schriftlichen und mündlichen Prüfungen des Laufbahnlehrgangs gestellt werden, andererseits würde von den anderen, ernsthaft interessierten Studentinnen und Studenten, die später ihren Beruf möglichst fehlerfrei und karriereträchtig ausüben wollen, mit Recht eine solche Stoffreduzierung kritisiert. Im Übrigen bleibt es letztlich allen Studentinnen und Studenten selbst überlassen, im Rahmen der selbstverständlichen Nachbereitungsphase für die eigene Vorbereitung auf den Beruf Quintessenzen aus den Skripten zu ziehen und in eine neue Darstellungsform zu bringen, was teilweise auch schon zu beobachten ist.

These 4: Die Studentinnen und Studenten erheben Anspruch darauf, freitags möglichst frühzeitig nach Hause fahren zu können

Dieser letzte Punkt, dass hinter dem Interesse der Studentinnen und Studenten, frühzeitig freitags zuhause zu sein und sich der Familie und Freunden widmen zu können, Lehrpläne und Lehrplanungen und vor allem natürlich die Durchführung von Lehrveranstaltungen dahinter zurückzutreten haben, wird von denen, die ihn vertreten, ebenfalls falsch eingeschätzt aus folgender Überlegung: Die Vorbereitung und Durchführung von Lehrveranstaltungen selbst sollen durch die Dozentinnen und Dozenten mit Blick auf die Interessen der Studentinnen und Studenten geplant und ausgeführt werden (so die Schülerorientierte Didaktik nach Hilbert Meyer: Leitfaden zur Unterrichtsvorbereitung, 16. Aufl., Frankfurt a.M. 2003, S. 204 f.; vgl. auch Martin H. W. Möllers: Lehren und Prüfen bei der Polizei. Ein Lehrbuch der Didaktik mit Entwürfen und Material für polizeispezifische Unterrichte einschließlich Tipps für erfolgreiches Lernen, Frankfurt a.M. 2005, S. 29 ff.; vgl. auch Martin H. W. Möllers / Hans-Thomas Spohrer: Wissenstest Gesellschaftswissenschaften für die Polizei. 365 Fragen – 365 Antworten für Ausbildung, Prüfung und Praxis im Polizeivollzugsdienst des Bundes und der Länder, 2. Aufl., Lübeck 2008, S. 331 f.). Interessen der Studentinnen und Studenten haben dabei eine subjektive und eine objektive Seite. Subjektive Interessen sind die unmittelbaren, persönlichen Bedürfnisse eines jeden Einzelnen, die individuell verschieden und oft auch zufällig sind, selbst wenn sich für ein subjektives Interesse eine zufällige Mehrheit finden sollte (vgl. Hilbert Meyer: Leitfaden zur Unterrichtsvorbereitung, 16. Aufl., Frankfurt a.M. 2003, S. 205). Objektiv sind dagegen Interessen dann, wenn sie unabhängig von individuellen Neigungen sind und die gesamte Studentengruppe ausnahmslos betreffen; objektive Interessen sind also überindividuelle Handlungsmotive, die auch nicht zwingend jedem einzelnen bewusst sein müssen (Hilbert Meyer, ebd.). Daraus ergibt sich bereits, dass die objektiven Interessen den subjektiven – wenn sie konkurrieren – vorgehen müssen. Aus diesen allgemeinen Definitionen lassen sich nun die objektiven Interessen der Studentinnen und Studenten an der FH Bund herleiten: Diese richten sich – da das Studium gezielt ein bestimmtes Berufsziel, nämlich hier am Fachbereich das des gehobenen Polizeivollzugsdienstes in der BPOL, anstrebt – nach der zukünftig zu erwartenden beruflichen Lage als Polizeiführer/in. Hingegen zählen zu den subjektiven Interessen die Wünsche zwar der i. d. R. meisten, aber eben nicht aller Studentinnen und Studenten, frühzeitig freitags zuhause zu sein und sich der Familie und Freunden widmen zu können (trifft eben nicht auf alle zu!). Diese subjektiven Interessen werden bei der Konkurrenz mit den objektiven Interessen der Studentinnen und Studenten von diesen überlagert, sodass Lehrpläne und Lehrplanung und vor allem natürlich die Durchführung von Lehrveranstaltungen eben nicht automatisch zurückzutreten haben. Die ordnungsgemäße Ausbildung der Studentinnen und Studenten durch die Dozentinnen und Dozenten wird aber nur dann gewährleistet, wenn die Dozentinnen und Dozenten auch die dritte Doppelstunde (nicht nur an Freitagen) mit Lehrinhalten füllen, die notwendige Grundlage (bei Zweifeln, ob die von den Dozentinnen und Dozenten vorgetragenen Themen notwendig sind, verweise ich auf die Erläuterungen zu These 1) für den zukünftigen Beruf als Polizeiführer/in darstellen. Insofern ist dem Drängen der Studierenden nicht nachzugeben. Wenn Dozentinnen und Dozenten die Vermittlung ihres Lehrstoffes mit Blick auf die subjektiven Interessen der Studentinnen und Studenten mit erhöhtem Arbeitsaufwand mit aktuellen – um nicht zu sagen brennenden – Themen anreichern, ist es nicht mehr nachvollziehbar – und führt bei den Lehrkräften zur Frustration, wenn nur ein geringer Teil der künftigen Polizeiführer/innen diese Möglichkeit der bequemen Informationsaufnahme wahrnimmt. Uninteressierte haben jedenfalls ihr Recht zur Behauptung verwirkt, dass über bestimmte Themen nicht genügend Informationen vermittelt werden. Das Leitbild für die Bundespolizei sieht in einer guten Aus- und Fortbildung eine Investition für die (berufliche) Zukunft; dieses Ziel kann aber nur dann erreicht werden, wenn auch die Teilnehmer/innen dieses für sich verinnerlicht haben.

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